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Pubblicato il 21/06/2023
N. 10522/2023 REG.PROV.COLL.
N. 01555/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1555 del 2023, proposto da
Vincenzo Carpineto, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Saccucci e Matteo Magnano, con domicilio digitale in atti;
contro
Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Consap s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
nei confronti
Banca delle Marche s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
del provvedimento comunicato mediante messaggio p.e.c. in data 1° dicembre 2022, con il quale Consap s.p.a. ha comunicato, per conto del Fondo Indennizzo Risparmiatori, il rigetto da parte della Commissione Tecnica dell'istanza del ricorrente avente ad oggetto l'indennizzo identificativo. n. 74123 e protocollo n. 200617_5352 e di ogni altro atto precedente o successivo, presupposto o conseguenziale, ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2023 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il presente gravame, il ricorrente – già titolare di obbligazioni subordinate emesse dalla ex Banca delle Marche s.p.a. - impugna l’atto in epigrafe nella parte in cui si è visto negare l’indennizzo previsto dal Fondo indennizzo risparmiatori (nel prosieguo, anche “indennizzo FIR”) di cui all’art. 1, comma 493, della l. n. 145/2018 (recante la procedura speciale per l’indennizzo dei risparmiatori danneggiati dalle banche finite in default, tra cui, per quel che qui rileva, detto istituto bancario), a mente del quale “il FIR eroga indennizzi a favore dei risparmiatori come definiti al comma 494 che hanno subìto un pregiudizio ingiusto da parte di banche e loro controllate aventi sede legale in Italia, poste in liquidazione coatta amministrativa dopo il 16 novembre 2015 e prima del 1° gennaio 2018, in ragione delle violazioni massive degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, ai sensi del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58”.
In particolare, il motivo su cui poggia la nota avversata, con cui la Consap s.p.a. (nel prosieguo Consap) - che istruisce le richieste di indennizzo e gestisce il relativo procedimento – gli ha comunicato il rigetto della relativa istanza, consiste nell’aver la competente Commissione tecnica deliberato (in tesi erroneamente) che non sussistono i requisiti per il riconoscimento dell’indennizzo previsto dalla richiamata normativa nella sola considerazione che l’istante ha presentato, per i medesimi strumenti, una richiesta al FITD attraverso procedura arbitrale, ottenendo un accoglimento parziale per l’analogo (ma formalmente diverso) indennizzo di cui all’art. 9, comma 10, del d.l. n. 59/2016, per l’appunto corrisposto dal Fondo di solidarietà istituito presso il Fondo interbancario di tutela e depositi (nel prosieguo, anche “indennizzo FITD”).
Il ricorrente - nel riconoscere di aver già attivato la precedente procedura arbitrale presso l’ANAC, ricevendo un primo rimborso, dell’80% del capitale investito, e di aver successivamente fatto richiesta alla Consap per ottenere l’ulteriore importo dovuto ex lege, pari alla differenza tra il 95% del valore dell’investimento e quanto percepito in precedenza - chiede, dunque, l’annullamento di tale atto, assumendone l’illegittimità per violazione dell’art. 1, comma 500, della legge n. 145/2018, dell’art. 7 del d.m. 10 maggio 2019 e delle Linee Guida della Commissione tecnica in data 13 gennaio 2022, nonché per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, sostanzialmente lamentando il mancato riconoscimento in suo favore della somma aggiuntiva indicata in atti.
Chiede, quindi, parte ricorrente anche l’accertamento del diritto (e la conseguente condanna) al pagamento dell’indennizzo nella misura a lui (in tesi) spettante.
2. Il Ministero dell’economia e delle finanze (nel prosieguo MEF) si costituiva in giudizio per resistere al ricorso.
3. Parte ricorrente con ulteriore memoria insisteva per l’accoglimento del gravame proposto.
4. All’udienza pubblica del 24 maggio 2023 la causa veniva discussa e, dunque, trattenuta in decisione.
5. Appare anzitutto opportuno ricostruire brevemente il quadro normativo che disciplina l’indennizzo di cui si discorre, che, come accennato, trova la propria fonte legale nel citato art. 1, commi 493 e seguenti, della legge n. 145/2018.
In particolare, per quel che qui interessa, il comma 494 prevede che l’indennizzo è riconosciuto in favore di chi si trova in “possesso … delle obbligazioni subordinate delle banche di cui al comma 493 alla data del provvedimento di messa in liquidazione” e il successivo comma 497 precisa che “la misura dell'indennizzo per gli obbligazionisti subordinati di cui al comma 494 è commisurata al 95 per cento del costo di acquisto, inclusi gli oneri fiscali, entro il limite massimo complessivo di 100.000 euro per ciascun risparmiatore”, salvi i casi di incremento ivi nei casi indicati.
Il successivo comma 501 disciplina, poi, il procedimento di riconoscimento dell’indennizzo ordinario stabilendo che “Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono definite le modalità di presentazione della domanda di indennizzo nonché i piani di riparto delle risorse disponibili. Con il medesimo decreto è istituita e disciplinata una Commissione tecnica per: l'esame delle domande e l'ammissione all'indennizzo del FIR; la verifica delle violazioni massive, nonché della sussistenza del nesso di causalità tra le medesime e il danno subito dai risparmiatori; l'erogazione dell'indennizzo da parte del FIR. Le suddette verifiche possono avvenire anche attraverso la preventiva tipizzazione delle violazioni massive e la corrispondente identificazione degli elementi oggettivi e/o soggettivi in presenza dei quali l'indennizzo può essere direttamente erogato … Il suddetto procedimento non si applica ai casi di cui al comma 502-bis …”.
Il MEF con il d.m. 10 maggio 2019 ha, dunque, disciplinato nel dettaglio il procedimento di assegnazione dell’indennizzo de quo, in particolare stabilendo quali siano gli oneri di allegazione e di prova in capo all’istante e a detta commissione, in particolare demandando:
i) al risparmiatore il compito di allegare alla domanda “copia di eventuale documentazione bancaria o amministrativa o giudiziale utile ai fini dell'accertamento delle violazioni massive del T.U.F. che hanno causato il danno ingiusto ai risparmiatori” (art. 4, comma 2, lett. c), salvo poi precisare, al successivo comma 4, che la Commissione tecnica “può chiedere ulteriori informazioni, dati e documenti necessari in relazione alla peculiarità della fattispecie”;
ii) alla Commissione tecnica il compito specifico di acquisire dalle banche e dagli altri enti interessati “le informazioni e i documenti necessari a riscontrare quanto dichiarato nella richiesta da parte degli istanti” (art. 6, comma 2).
Il successivo art. 7, comma 1, stabilisce poi come alla Commissione spetti, in relazione al procedimento di indennizzo ordinario, il compito di:
“a) esamina(re) le istanze presentate dagli aventi diritto e la documentazione acquisita;
b) dispo(rre) l'acquisizione di informazioni, dati e documenti necessari per l'espletamento delle proprie funzioni;
c) verifica(re) la sussistenza … delle violazioni massive del T.U.F. che hanno causato un pregiudizio ingiusto agli aventi diritto da parte di banche in liquidazione ai risparmiatori e, per conseguenza, agli altri eventuali aventi diritto, anche acquisendo d'ufficio apposita documentazione bancaria o amministrativa o giudiziale, tra cui sentenze di giudizi penali o civili, pronunce emesse da arbitrati promossi dalle parti, tra i quali l'arbitro bancario e finanziario della Banca d'Italia, l'arbitro per le controversie finanziarie della Consob, provvedimenti sanzionatori o atti ispettivi della Banca d'Italia o della Consob, documenti ricognitivi dei commissari delle liquidazioni coatte amministrative, documenti acquisiti dalla «Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario» prodotti dai soggetti intervenuti, documentazione bancaria sulla profilatura e informativa della clientela e sui contratti di acquisto;
d) stabili(re) criteri generali e linee guida per la tipizzazione delle violazioni massive, individuali o di portata generale, di natura contrattuale o extracontrattuale, e la corrispondente modulazione degli elementi oggettivi e/o soggettivi nonché dei periodi temporali di riferimento in presenza dei quali, anche tenendo conto delle diverse tipologie di violazione in concreto prese in esame, sussistono il danno subito da ciascun istante e il nesso causale tra le suddette violazioni e tale danno …;
e) verifica(re) la completezza delle istanze munite di idonea documentazione, come previsto dall'art. 4”.
La Commissione tecnica con delibera del 19 dicembre 2019, nel dare attuazione a tale previsione regolamentare ha, dunque, definito i “criteri generali e linee guida per la tipizzazione delle violazioni massive” nonché elencato a titolo esemplificativo le tipizzazioni delle violazioni massive degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, sanciti dal d.lgs. n. 58/1998.
La stessa Commissione, con successiva determinazione del 13 gennaio 2022, ha quindi individuato per ogni banca in liquidazione coatta amministrativa il “periodo temporale di massima” all’interno del quale è stata ritenuta “accertata su base generale”, alla luce delle indagini effettuate e delle evidenze processuali già acquisite, l’esistenza di violazioni massive poste in essere dall’istituto di credito con riferimento alle condotte illecite ivi individuate (c.d. “periodo sospetto”), sicché, una volta riscontrato che i titoli sono stati acquistati nel “periodo sospetto”, le relative domande di indennizzo potranno essere accolte senza necessità di approfondimenti probatori sulle violazioni massive.
6. Ciò posto, la questione centrale della controversia riguarda l’accertamento della legittimità del provvedimento con cui la Consap ha comunicato al ricorrente il rigetto della domanda di indennizzo da costui avanzata ai sensi dell’art. 1, comma 501, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145, in ragione dell’aver egli presentato, per i medesimi strumenti, una richiesta al FITD attraverso procedura arbitrale, ottenendo un accoglimento parziale.
La pretesa del ricorrente attiene, inoltre, esclusivamente al riconoscimento di una “integrazione” dell’indennizzo già riconosciuto in suo favore a carico del FITD, senza in alcun modo contestare che dalla misura dell’indennizzo ora preteso (quello a carico del FIR) debba essere scomputato l’analogo beneficio già ricevuto dallo stesso per la stessa causale, come stabilito all’art. 1, comma 500, della legge n. 145 del 2018, ai sensi del quale “L'indennizzo di cui al comma 497 è corrisposto al netto di eventuali rimborsi ricevuti a titolo di transazione con le banche di cui al comma 493 nonché di ogni altra forma di ristoro, rimborso o risarcimento, nonché del differenziale cedole percepite rispetto a titoli di Stato di durata equivalente. A tal fine, il Fondo interbancario di tutela del deposito (FITD), attraverso la collaborazione del sistema bancario e delle banche in liquidazione, documenta il costo di acquisto e l'incasso di somme derivanti da altre forme di indennizzo, ristoro, rimborso o risarcimento, nonché del differenziale tasso di rendimento delle cedole percepite rispetto a titoli di Stato con scadenza equivalente determinato ai sensi dei commi 3, 4 e 5 dell'articolo 9 del decreto-legge 3 maggio 2016, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 giugno 2016, n. 119”.
Non si pone, quindi, nel caso di specie una questione relativa alla correttezza (o meno) dell’operazione con cui l’amministrazione resistente ha provveduto a scomputare dall’indennizzo preteso il ristoro economico che il ricorrente ha già percepito in via arbitrale – operazione, invero, mai compiuta dalla Commissione tecnica – infatti, lamentando parte ricorrente che quest’ultima abbia ritenuto la circostanza che all’istante siano state riconosciute altre somme di per sé ostativa, in senso assoluto, ancor prima che all’erogazione del beneficio finanche all’esame della relativa istanza.
7. Ebbene, il gravame proposto appare fondato e deve, quindi, essere accolto attesa l’illegittimità dell’avversato atto di diniego per violazione di legge, oltre che per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione.
Emerge, infatti, dalla lettura del provvedimento impugnato come la Commissione tecnica abbia del tutto omesso di esaminare l’istanza del ricorrente, ritenendo ex se ostativa l’esistenza di un lodo arbitrale ANAC, di accoglimento parziale della richiesta del diverso indennizzo previsto dall’art. 9, comma 10, del d.l. n. 59/2016 (l’indennizzo FITD finanziato dal Fondo di solidarietà istituito dall’art. 1, comma 855, della legge n. 208 del 2015 presso il Fondo interbancario di tutela e depositi, destinato agli investitori detentori di strumenti finanziari subordinati emessi dalla Banca delle Marche s.p.a., dalla Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio Soc. Coop. s.p.a., dalla Cassa di risparmio di Ferrara s.p.a. e dalla Cassa di risparmio della provincia di Chieti s.p.a.), osservando il Collegio come il solo riferimento in astratto alla circostanza che il parziale accoglimento in sede arbitrale debba essere valutato caso per caso non valga di certo ad integrare una tale valutazione, né tanto meno a dimostrare che la stessa sia stata eseguita, non risultando dagli di causa che detta considerazione sia stata in concreto compiuta dalla Commissione a ciò deputata
Il diniego posto appare, dunque, contrario alle sopra richiamate previsioni dell’art. 1, commi 500 e 501, della legge n. 145/2018 e dell’art. 7, comma 1, del d.m. 10 maggio 2019, che, infatti, impongono alla Commissione di riscontrare in concreto, in relazione alla posizione dell’istante, la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’indennizzo FIR (“la verifica delle violazioni massive” poste in essere dalla banche, anche nei periodi temporali diversi dal c.d. “periodo sospetto” nonché “della sussistenza del nesso di causalità tra le medesime e il danno subito dai risparmiatori”) e poi di scomputare dalla misura dell’indennizzo FIR da corrispondere all’istante - come rigidamente predeterminato dal legislatore (cfr. art. 1, comma 496, della legge n. 145/2018) - “eventuali rimborsi ricevuti a titolo di transazione con le banche di cui al comma 493 nonché … ogni altra forma di ristoro, rimborso o risarcimento, nonché del differenziale cedole percepite rispetto a titoli di Stato di durata equivalente”.
Se, infatti, alcuna norma, contenuta nella legge n. 145/2018 così come nel relativo d.m. applicativo del 2019, prevede che il pregresso accoglimento parziale da parte dell’ANAC osti al riconoscimento dell’indennizzo del FIR, la previsione espressa di una tale operazione di scomputo lascia, invero, chiaramente intendere come abbiano in generale diritto all’indennizzo de quo non solo gli obbligazionisti che non abbiano mai ottenuto alcuna somma prima dell’introduzione della procedura Consap bensì anche quelli - come l’odierno ricorrente - che già abbiano ricevuto una qualche forma di riconoscimento, peraltro solo parziale, rispetto alle pretese avanzate.
L’avversata determinazione di ritenere tale circostanza preclusiva appare vieppiù contrastare con i contenuti della delibera del 23 febbraio 2022, recante “indicazioni operative interne in relazione alle previsioni del D.L. n. 59/2016”, in cui la stessa Commissione tecnica stabilisce, per quel che qui interessa, come nel caso in cui l’obbligazionista abbia preventivamente “chiesto al FITD … un lodo arbitrale … ottenendo l’accoglimento parziale della domanda”, non gli fosse precluso di “accedere al FIR”, chiarendosi che in tal caso “la Commissione valuterà i lodi “quali fonti di accertamento utili al fine di stabilire o escludere l’esistenza di violazioni, il nesso causale o l’entità effettiva del pregiudizio concretamente subito … perché anche in questi casi il lodo è entrato “nel merito” della domanda”.
Ne discende come il lodo arbitrale ANAC di accoglimento parziale della domanda di indennizzo FITD, ai sensi della richiamata normativa di settore nonché delle stesse indicazioni rese in generale dalla Commissione tecnica, non precluda – come invece la Commissione ha manifestato di ritenere nel provvedimento impugnato - la possibilità per l’obbligazionista di accedere all’indennizzo per cui è causa, ben potendo, peraltro, il contenuto dell’accertamento eseguito in sede arbitrale essere considerato quale “elemento di valutazione” da considerare in concorso con altri elementi.
8. Il ricorso introduttivo, per quel che riguarda la domanda caducatoria ivi avanzata, deve, dunque, sotto tali profili essere accolto, con assorbimento di ogni altra censura che non sia stata oggetto di specifica disamina.
L’atto impugnato deve, quindi, essere annullato, fermo restando ogni ulteriore atto che l’amministrazione dovrà adottare nell’esercizio dei propri poteri, pur sempre tenendo conto dell’effetto conformativo che consegue alla presente pronuncia. Le amministrazioni intimate sono, infatti, tenute a conformarsi in via esecutiva alla presente decisione, riesercitando il rispettivo potere amministrativo emendato dai vizi di illegittimità ivi accertati.
9. Proprio la necessità di tale riedizione del potere (e dei margini di discrezionalità ad esso sottesi) impedisce al Collegio di scrutinare la domanda di accertamento del diritto del ricorrente al riconoscimento ed alla erogazione degli indennizzi richiesti e dovuti per differenza, secondo l’importo indicato in ricorso (in tesi) spettante, e di condanna dell’amministrazione al rilascio del relativo provvedimento di attribuzione del beneficio, atteso che tale domanda – laddove delibata nel merito – condurrebbe il Collegio a pronunziarsi rispetto a poteri amministrativi ancora non esercitati in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., con conseguente inammissibilità in parte qua del gravame proposto.
10. In conclusione, il ricorso deve essere accolto quanto alla domanda di annullamento dell’atto impugnato, mentre deve essere dichiarato inammissibile per quel che riguarda la domanda di accertamento del diritto ad ottenere un provvedimento di attribuzione dell’indennizzo per cui è causa.
Le spese, seguono, come di regola la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.
Dichiara inammissibile la domanda di accertamento del diritto del ricorrente ad ottenere un provvedimento di attribuzione dell’indennizzo per cui è causa.
Condanna il Ministero dell’economia e delle finanze e la Consap, in solido tra loro, alla rifusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente nella misura complessiva di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri di legge e rimborso del contributo unificato, ove versato, con distrazione in favore del difensore antistatario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Riccio, Presidente
Eleonora Monica, Consigliere, Estensore
Igor Nobile, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Eleonora Monica Francesco Riccio
IL SEGRETARIO
