Una controriforma per la giustizia civile

[FaGal]

22-11-2004
Una controriforma per la giustizia civile
Michele Taruffo

L'amministrazione della giustizia civile in Italia è da tempo in una crisi endemica, soprattutto a causa dell'eccessiva durata dei processi. L'Italia occupa l'ultimo posto in Europa per quanto riguarda l'efficienza della giustizia civile, e per questa ragione subisce ogni anno centinaia di condanne dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. L'attuale Governo afferma di voler risolvere alla radice il problema. Tuttavia, le riforme che vengono progettate, e in qualche misura attuate, appaiono del tutto insufficienti, e anzi addirittura controproducenti.

Il progetto Vaccarella

Emerge con sempre maggiore evidenza l'incapacità di identificare le cause reali del disastro, e di avviare di conseguenza riforme che siano davvero in grado di porvi rimedio. In Italia e all'estero non mancano analisi approfondite delle ragioni che portano a una durata abnorme del processo civile, ma di ciò il legislatore non sembra tener conto.
È da tempo in discussione in varie sedi un progetto di legge delega per la riforma del codice di procedura civile ("progetto Vaccarella", dal nome di chi ha presieduto l'apposita commissione ministeriale). Contiene varie proposte sensate, che tuttavia non hanno nulla a che vedere con la riduzione dei tempi del processo. Contiene però anche la configurazione di un modello di procedimento ordinario destinato a incidere in modo negativo sulla situazione esistente.
Questo modello si fonda sull'idea che sia opportuno lasciare il più possibile il governo del procedimento nelle mani degli avvocati invece che in quelle del giudice. Gli avvocati delle parti sarebbero dunque liberi di scambiarsi un numero elevato di memorie scritte per un tempo assai lungo, fino a che uno di essi decida di interrompere il ping-pong. Tutto ciò avverrebbe all'insaputa del giudice, il quale verrebbe chiamato a intervenire solo quando una delle parti lo voglia. Allora il giudice dovrebbe risolvere di colpo tutte le questioni, assumere rapidamente le prove e pronunciare la sentenza. Non avrebbe però alcuna funzione di controllo e di gestione del procedimento, salvo che nella fase conclusiva, mentre il processo sarebbe soltanto una "cosa delle parti".

Le obiezioni che si possono rivolgere a questo modello sono molte. Basti richiamarne due: a) gli ordinamenti che hanno recentemente riformato con successo il processo civile (vale per tutti l'esempio dell'Inghilterra), hanno preso la strada esattamente opposta, ossia quella del rafforzamento dei poteri direttivi del giudice. b) È noto da sempre che il modo più sicuro per avere un processo lungo e complicato consiste nel lasciarlo liberamente gestire dagli avvocati. In ogni processo c'è sempre una parte che ha torto, e che si serve di tutti gli appigli per ritardare il momento della decisione finale: è ovvio che il suo difensore faccia di tutto per allungare il più possibile la durata del procedimento. D'altronde, la maggior parte degli avvocati lucra sui tempi lunghi, sul numero delle udienze e su quello delle memorie scritte (dum pendet rendet, si dice da secoli), sicché il difensore raramente ha un proprio interesse a che il processo sia rapido e semplice.
Non è facile capire se l'atteggiamento del patrio legislatore sia dovuto a ignoranza, a presunzione autarchica, a pregiudizi ideologici contro la magistratura, o a tutte queste cose insieme.
Certo è che questo atteggiamento rischia di portare non a una riforma, ma a una controriforma della giustizia civile, con il ritorno a modelli processuali che erano già obsoleti nella seconda metà dell'Ottocento.

Riforme semi-clandestine

Va tuttavia ricordato che la controriforma è già in atto: il modello delineato nel "progetto Vaccarella", infatti, è stato applicato nel decreto legge n. 5 del 7 gennaio 2003, entrato in vigore all'inizio del 2004, che disciplina il "processo societario".
Malgrado le molte reazioni negative che esso ha ricevuto, si delineano tentativi del Governo, più o meno surrettizi e finora rimasti senza esito, di estenderne l'applicazione anche ad altre controversie, come quelle relative alla proprietà intellettuale. In sostanza, mentre il "progetto Vaccarella" segue un iter lungo e di esito incerto, anche per le molte critiche che incontra, si tenta ugualmente di attuarlo in riforme di settore.
Nel frattempo, sono stati elaborati altri progetti governativi che paiono destinati a introdurre modifiche parziali a varie norme del codice di procedura civile. Questi progetti si susseguono, ma rimangono in uno stato di semi-clandestinità, al punto che spesso è difficile conoscerne il contenuto. Sembra quasi che chi li redige non abbia l'intenzione o il coraggio di sottoporli a un'aperta discussione preventiva. Di fatto, poche e secondarie novità vengono introdotte a sorpresa e in modo disordinato e frammentario, con decreti di cui nessuno, fuori delle stanze segrete del potere, sa in anticipo alcunché. Spesso, peraltro, si tratta soltanto di interventi correttivi di dettaglio.
Anche questo aspetto di metodo è significativo: non solo si progettano cattive riforme, ma lo si fa di nascosto, evitando il dibattito che sarebbe indispensabile in un sistema democratico.

L’attenzione deviata

Non va poi dimenticato che tutto questo si inserisce in un quadro generale di confusione, di disordine e di mancanza di serie prospettive di riforma. Le vicende incerte e intricate della riforma della legge sull'ordinamento giudiziario fanno da sfondo a conati di riforma della giustizia civile di cui è difficile cogliere il senso. Ad esempio, mentre è noto che una razionalizzazione radicale delle circoscrizioni giudiziarie, dell'organizzazione degli uffici e dell'utilizzazione del personale è una condizione indispensabile per un miglior funzionamento della giustizia civile, di ciò non si parla. L'attenzione viene deviata su problemi che nulla hanno a che vedere con l'efficienza del processo, come quello della separazione delle carriere tra magistratura giudicante e magistratura requirente.
Molto rumore per nulla, o per pochissimo, dunque.
http://www.lavoce.info/news/view.php...331&from=index

[FaGal]

22-11-2004
Il giudice e il mediatore
Sergio Chiarloni

Le Adr – Alternative Dispute Resolution – sono metodi di composizione dei conflitti, alternativi alla giustizia civile ordinaria. Una sorta di giustizia privata, nella quale un mediatore suggerisce alle parti in conflitto soluzioni di accordo che pongono fine alla lite (un caso particolare è l’arbitrato).
Il legislatore ha nutrito in questi anni una speranza: riuscire a diminuire il carico di lavoro dei giudici civili indirizzando, in qualche caso obbligando, i cittadini verso questi metodi alternativi. Speranza che i fatti dimostrano infondata. Le Adr meritano una valutazione positiva soltanto a patto di vederle per quello che sono: non uno strumento sostitutivo della giustizia ordinaria per grandi numeri di controversie, bensì una alternativa per una sezione assai circoscritta di esse.

La conciliazione stragiudiziale in Italia

La ricerca dei rimedi alla crisi della giustizia civile è orientata verso figure di risoluzione agiurisdizionale delle controversie, sulla scia del celebrato Alternative Dispute Resolution Movement affermatosi da oltre vent’anni negli Stati Uniti.
Il nostro legislatore ha così introdotto in numerose leggi speciali recenti la previsione di varie forme di conciliazione “stragiudiziale”, affidate a organi diversi dal giudice. (1) In questo contesto assumono particolare rilievo le commissioni arbitrali e conciliative in via di realizzazione a opera delle Camere di commercio, seguendo le indicazioni contenute nella legge del 1993 sul loro riordinamento.
Si sono anche viste iniziative volte a estendere la conciliazione stragiudiziale all’intero universo del contenzioso civile. Per esempio, il disegno di legge della passata legislatura (il progetto Folena) che istituiva camere di conciliazione presso ogni tribunale per la composizione di qualsiasi controversia civile avente a oggetto diritti disponibili.
Cosa pensare del fervore, spesso entusiastico, nei confronti di queste forme di giustizia informale o “coesistenziale”?
Intanto, l’entusiasmo ha indotto in errore il legislatore quando ha reso obbligatorio il tentativo di conciliazione nell’illusione di avere un maggior numero di controversie definite. Una ricerca empirica (2) mostra che nel passaggio dal regime facoltativo al regime obbligatorio in materia di controversie di lavoro, il numero delle conciliazioni è diminuito in assoluto.
La ragione è semplice. Il conciliatore viene privato della possibilità di distinguere tra istanze avanzate grazie all’esistenza di una reale volontà conciliativa almeno in una delle parti, e istanze avanzate esclusivamente per ottemperare al comando legislativo. È così indotto a un atteggiamento di resa burocratica di fronte al loro aumento indiscriminato: rinuncerà a studiare il fascicolo per proporre soluzioni adeguate e assumerà un atteggiamento passivo all’udienza destinata alla conciliazione, con minori probabilità di successo del tentativo.
In ogni caso, non credo che la diffusione della conciliazione stragiudiziale o di altre forme di Adr sia suscettibile di alleggerire in modo consistente il carico di lavoro dei giudici ordinari, anche se questo è lo scopo che viene per lo più accreditato nei discorsi dei giuristi e del legislatore.

Parlano i numeri

Le Camere di commercio e gli uffici provinciali del lavoro esibiscono complessivamente poco più di trentamila conciliazioni di fronte all’oltre un milione e settecentomila controversie instaurate ogni anno. (3) Anche i numeri americani, stando a una ricerca affidata pochi anni fa alla Rand Corporation, non sono entusiasmanti, malgrado l’assai più ricca articolazione e la più antica tradizione dei diversi meccanismi di Adr. (4)
Inoltre, non si può fare a meno di sottolineare che in una situazione di dissesto processuale come la nostra, molto spesso ci si trova di fronte a conciliazioni inique nelle controversie, numerosissime, che abbiano a oggetto somme di denaro.
Ciò accade perché il creditore, sotto la spada di Damocle della siderale durata dei processi (cui si deve aggiungere quella dell’esecuzione forzata se il debitore condannato non adempie spontaneamente), è indotto ad accettare rilevanti decurtazioni del proprio credito, specie se si tratta di un imprenditore o di un lavoratore, allo scopo di evitare un danno ancora più alto da giustizia dilazionata.
Insomma, pare azzardato sperare nella diffusione degli istituti conciliativi per ottenere processi più brevi. E tuttavia questa brevità sarebbe necessaria ora, per evitare che molte conciliazioni altro non siano che una scelta del creditore per ottenere “pochi, maledetti e subito” dei soldi che gli sono dovuti, piuttosto che tutti, benedetti dal giudice, ma chissà quando.

Dalla parte delle organizzazioni di Adr

La prospettiva cambia se il punto di osservazione diventa quello delle organizzazioni, pubbliche e soprattutto private, di Adr.
Basta qualche centinaio di pratiche all’anno per giustificare economicamente la nascita di un’impresa che offre il servizio a pagamento. Il che spiega la discreta diffusione e la facile sopravvivenza, almeno nelle grandi città, di iniziative di tal tipo, nate sui modelli e talora con finanziamenti nordamericani.
Sono attività meritorie se viste come uno strumento alternativo per una sezione assai circoscritta di liti. Ad esempio, nelle controversie tra imprese, quando siano di una complessità che trascenda la semplice richiesta di pagamento di somme di denaro, i nuovi “mediatori” svolgono un servizio utile. Non solo per i costi, assai minori in confronto all’arbitrato, ma anche perché l’atteggiamento di un mediatore ben addestrato consente di mantenere la controversia a un livello di tensione minore rispetto a un giudizio contenzioso, aprendo la strada a soluzioni che vadano al di là dei confini segnati dal litigio.
Per finire, un giudizio positivo si impone anche su altre forme di Adr, a prescindere dal rapporto con la giustizia ordinaria.
Ciò vale in particolare per gli sportelli attivati presso le Camere di commercio, dove vengono in prevalenza conciliate controversie “bagatellari” che non saprebbero trovare la strada dei giudici, a causa dei costi della difesa e delle temibili complicazioni procedurali che il codice di procedura civile elargisce anche per i processi davanti al giudice di pace.
E vale anche per la mediazione familiare (e penale, per i reati commessi da minorenni), che si va diffondendo soprattutto grazie a iniziative di enti del terzo settore, in un ambito dove la promozione del dialogo rispetto allo scontro e l’attenzione alle conseguenze future delle azioni di oggi assumono una particolarissima importanza.


(1) Tra gli altri, il tentativo obbligatorio di conciliazione presso le commissioni provinciali del lavoro e della massima occupazione per tutte le controversie di lavoro; il tentativo obbligatorio di conciliazione presso le Camere di commercio per le controversie tra subfornitore e committente; il tentativo facoltativo di conciliazione presso le medesime Camere di commercio per le controversie delle associazioni dei consumatori e utenti radicate a tutela degli interessi collettivi; il tentativo facoltativo di conciliazione in materia di controversie societarie, con un’articolata disciplina indirizzata a garantire la riservatezza del procedimento, il principio del contraddittorio, l’imparzialità del conciliatore, nonché i requisiti “di serietà ed efficienza” richiesti agli enti pubblici o privati che vogliano istituire organismi di conciliazione.

(2) Peyron C. “L’impatto della riforma sul diritto vivente”, relazione al Convegno su Pubblico e privato nel processo del lavoro, promosso dalla facoltà di Giurisprudenza dell’università di Torino il 30 aprile 1998, in Giur. It., 1999

(3) Dati del 2002. Vedi la relazione del procuratore generale presso la Corte di cassazione all’inaugurazione dell’anno giudiziario 2003.

(4) De Palo G. e G. Guidi “Risoluzione alternativa delle controversie nelle Corti federali degli Stati Uniti”, Milano, 1999, p. 106 s.

http://www.lavoce.info/news/view.php...328&from=index