finanziaria 2005 (politica fiscale)

[FaGal]

04-10-2004
La deriva della riforma fiscale
Maria Cecilia Guerra
Silvia Giannini


Sette miliardi e mezzo di inasprimenti fiscali. Questo è il concorso che la manovra finanziaria per il 2005 chiede alle entrate per il risanamento dei conti pubblici. Allo stesso tempo, però, il Governo assicura che fra poco più di un mese presenterà la seconda tranche della manovra, che ha al suo centro sgravi fiscali per 6 miliardi, da finanziarsi integralmente con riduzioni di spesa.

Una delega troppo generica

Poiché 7,5 è più grande di 6, il risultato netto atteso per i contribuenti nel loro insieme dovrebbe quindi essere negativo. Al meglio, la manovra fiscale proposta dovrebbe tradursi in una ricomposizione del prelievo, con categorie di contribuenti che ci rimettono e altre categorie che ci guadagnano. Chi ci guadagna e chi ci perde però non è facile dirlo: incredibilmente infatti, a tre anni dalla presentazione del disegno di legge delega sulla riforma fiscale e a un anno e mezzo dalla sua approvazione in Parlamento, il Governo non è ancora in grado di fornire indicazioni credibili su come pensa di riformare, non già il sistema fiscale nel suo complesso, ma neppure la sua imposta principe, l’Irpef, su cui sembra dovrebbero essere concentrati gli "sgravi" promessi. Ciò dimostra che la delega fiscale, che pure aveva auto il consenso di tutte le forze della maggioranza, era troppo generica nei contenuti, e troppo ottimista circa le possibilità di copertura, come è stato più volte sottolineato dai suoi critici. Poiché i contenuti, le modalità e i tempi della seconda tranche della manovra sono ancora oscuri, occupiamoci intanto della parte che già c’è e che è finalizzata al risanamento dei conti pubblici, con un gettito atteso di 7,5 miliardi nel 2005. L’intervento segue fondamentalmente due direttrici.
- la cosiddetta manutenzione della base imponibile
- l’inasprimento di (micro)tributi esistenti

La manutenzione della base imponibile

Le misure che vanno sotto questo nome sono meritoriamente dirette a contenere il fenomeno dell’evasione fiscale in alcuni importanti settori: in primo luogo, la tassazione del lavoro autonomo e delle piccole imprese e quella dei fabbricati. Nessuna fonte ufficiale ha sinora indicato come i 7,5 miliardi attesi dalla manovra siano ripartiti fra i diversi settori di intervento. Indiscrezioni giornalistiche sui contenuti della relazione tecnica attribuiscono il ruolo di maggior rilievo alla tassazione dei redditi di lavoro autonomo e piccola impresa. La norma più importante in questo campo riguarda gli studi di settore, di cui si prevede la revisione quadriennale, con l’accordo delle categorie interessate. È importante sottolineare che la revisione, doverosa, degli studi di settore non richiederebbe un nuovo intervento normativo: è già ammessa dalla legge istitutiva del 1993 (n. 427 articolo 62bis). La mancata revisione dei primi studi, che risalgono al 1998, è quindi frutto di un ritardo o di una scelta, solo in parte spiegabile con le difficoltà politiche che un’operazione di questo genere comporta. L’accordo per un inasprimento del prelievo con le categorie interessate, a fronte della necessità di controllare i prezzi e in un fase di stagnazione della domanda, non sembra un’operazione facile a maggior ragione in questo momento. Proprio per cautelarsi rispetto a queste difficoltà, la Finanziaria prevede anche un meccanismo di aggiornamento automatico degli studi, a cadenza annuale, reso possibile dall’elaborazione, da parte dell’Istat, di appositi indici specifici, costruiti a partire dai dati economici settoriali desunti della contabilità nazionale, differenziati per settore, territorio e dimensione dei soggetti interessati. Sulle caratteristiche tecniche degli indici, per ora delineate solo per grandi linee, sarà opportuno ritornare in futuro. Peccato però che, di fronte delle rimostranze della Lega Nord e delle categorie interessate, il ministro Siniscalco abbia già fatto marcia indietro, rimangiandosi il termine "automatico" e dichiarando che anche questa indicizzazione sarà concordata con le categorie interessate. È appena il caso di notare che il problema politico potrebbe essere più facilmente affrontato se fosse chiaro quale è (se ci sarà) il guadagno in termini di riduzione di aliquote che viene posto sull’altro piatto della bilancia dell’aggiornamento della base imponibile, dalla promessa riforma dell’Irpef. Utilizzando, forse per pudore, un nome diverso viene poi proposta la quinta (nel giro di tre anni) edizione del concordato triennale. L’elemento di maggiore interesse di questa, per ora, ultima versione (che mal si raccorda con quella prevista dalla delega fiscale e che perciò deve ripassare per l’approvazione del Parlamento) sembra essere un più stretto collegamento con gli studi di settore, e una maggiore attenzione alle caratteristiche specifiche del singolo contribuente o quanto meno di singole categorie di contribuenti. Un giudizio complessivo sull’operazione è però per ora prematuro, sia per la genericità delle previsioni normative, che rendono difficile comprendere il rapporto fra i tre interventi delineati, sia per l’incertezza sugli esiti della contrattazione politica sul tema. Va però da subito sottolineato che non è facile comprendere come queste previsioni possano dare un gettito rilevante nel 2005. A meno di non prevederne applicazioni retroattive, la revisione degli studi (che peraltro avverrà necessariamente gradualmente) dovrebbe riguardare l’anno di imposta 2005 (con effetti principali a partire dal 2006). Mentre la norma stessa prevede che la pianificazione fiscale concordata, che prende le mosse da una proposta da parte dell’amministrazione finanziaria a ogni singolo contribuente, entri a regime solo progressivamente nel corso di un triennio.

I redditi da fabbricati

Per arginare i fenomeni di elusione ed evasione fiscale sui redditi dei fabbricati l’altro importante campo di intervento della Finanziaria, vengono inasprite le norme di controllo, prevalentemente attraverso l’ampliamento della tipologia degli atti nei quali deve essere indicato il numero di codice fiscale e la previsione della possibilità che esso venga comunicato all’Agenzia delle entrate da parte delle banche e altri soggetti, nonché la previsione della comunicazione all’anagrafe tributaria dei dati catastali relativi agli immobili nei quali è erogato un pubblico servizio. L’inasprimento dovrebbe favorire la possibilità di un accertamento puntuale dei redditi eventualmente evasi o sottostimati. Ma gli viene curiosamente affiancato un meccanismo che permette al contribuente di mettersi al sicuro da eventuali accertamenti. Basta dichiarare un reddito da affitto che, considerato al netto del 15 per cento di abbattimento previsto a titolo forfetario per le spese di manutenzione, sia almeno pari al 10 per cento del valore catastale dell’immobile Allo stesso tempo, si riconosce ai comuni la possibilità di richiedere all’Agenzia del territorio di intervenire non già sulla sottostima generalizzata degli estimi catastali, quanto sulla sperequazione degli stessi, che derivi da un classamento antiquato, che vede ad esempio accatastati come abitazioni popolari appartamenti poi ristrutturati in centri storici (o altre zone) che sono stati valorizzati da interventi pubblici di risanamento e dotazione di infrastrutture. L’insieme di questi interventi andrà accuratamente valutato. L’elemento più critico è la loro estemporaneità: manca infatti totalmente un piano di riforma complessivo sulla fiscalità della casa, volto a coordinare il prelievo patrimoniale, l’imposizione indiretta sui trasferimenti di proprietà, il prelievo sul reddito, per sanare le sperequazioni esistenti, evitare eccessi di prelievo e contenere i fenomeni elusivi. La mancanza di questo disegno, oltre a porre problemi sotto il profilo della trasparenza e dell’equità del prelievo, nonché della sua efficienza, presta il fianco alla protesta dei gruppi di pressione, ancora una volta con grossi rischi sull’esito ultimo della manovra.

L’inasprimento di (micro)tributi esistenti

In definitiva, seguendo i cliché più classici delle "stangate" di ogni tempo, il gettito più certo verrà ancora una volta dall’inasprimento di tributi esistenti, meno visibili rispetto alle imposte sui redditi. Ci si riferisce, in primo luogo, all’imposta sui beni a domanda rigida (i tabacchi) e all’imposta "sugli stupidi", secondo la definizione di Einaudi (il lotto). È utile ricordare che questi due tributi già da alcuni anni rappresentano circa il 10 per cento del prelievo indiretto complessivo, e che ciascuno di essi ha dato un gettito analogo a quello dell’imposta di registro. Vi è poi l’abolizione dell’esenzione dal pagamento del contributo unificato per i processi civili e amministrativi di valore inferiore a 1.100 euro, accompagnata dall’incremento degli importi dei contributi già previsti. Si tratta in entrambi i casi di interventi con effetti redistributivi regressivi, che certo non contribuiscono a migliorare la razionalità e la semplicità del prelievo tributario. L’opposto di quanto si diceva di volere con la riforma fiscale approvata con legge delega, la cui attuazione, se si esclude l’imposta societaria, è sempre più sfumata all’orizzonte.
http://www.lavoce.info/news/view.php...3c096264c399da

04-10-2004
Il prelievo inevitabile
Maria Cecilia Guerra
Silvia Giannini


Circa un terzo dell’aggiustamento complessivo previsto dalla Finanziaria (7,5 su 24 miliardi di euro) proviene dall’aumento delle entrate ordinarie (dirette e indirette). Il ministro dell’Economia poteva evitare questo impopolare inasprimento fiscale?

L’andamento delle entrate

Dopo aver deciso di fornire un quadro più attendibile dell’andamento dei conti della finanza pubblica, il ministro Siniscalco non aveva molte alternative: gli impegni comunitari impongono, per il 2005, che due terzi della manovra siano di tipo permanente e sarebbe stato impossibile concentrare tutto l’aggiustamento sulla spesa: la scarsa capacità fino ad ora mostrata dal Governo nel tenere sotto controllo questa componente del bilancio, e l’incertezza degli esiti del "nuovo metodo" alla Gordon Brown rendono già dubbio il raggiungimento degli obiettivi fissati, che dovrebbero consentire un risparmio di spesa pari 9,5 miliardi di euro nel 2005. Ma gli inasprimenti fiscali contenuti nella Finanziaria sono anche una risposta al tendenziale calo del prelievo ordinario osservato negli ultimi anni e fino ad ora mascherato dagli incassi una tantum ottenuti dai condoni. La tabella riporta gli incassi delle amministrazioni pubbliche dal 2000 al 2003 e le previsioni contenute nel Dpef 2005-2008, per il 2004 e 2005.


Entrate delle Amministrazioni pubbliche (dati in milioni di euro)














2000
2001
2002
2003
2004
2005






DPEF
DPEF e LF 2005

Entrate







Imposte dirette
170.547
182.690
178.964
177.370
181.507
188.000

Imposte indirette
175.171
176.492
185.116
188522
196.630
203.500

Manovra per il 2005 (LF)





7.500

Imposte dirette e indirette
345.718
359.182
364.080
365.892
378.137
399.000

Imposte in conto capitale
1.117
1.065
2.986
20.204
7.548
350

Totale entrate tributarie
346.835
360.247
367.066
386.096
385.685
399.350

Contributi sociali
148.083
153.905
161.325
171.028
178.401
184.000

Altre entrate correnti
35.489
40.090
40.613
41.345
42.588
43.000

Entrate in conto capitale non tributarie
3.993
2.337
2.600
4.294
7.367
5.000









Totale entrate
534.400
556.579
571.604
602.763
614.041
631.350

Pressione fiscale
0,424
0,422
0,419
0,428
0,418
0,414

Pressione fiscale al netto imposte in conto capitale
0,423
0,421
0,417
0,413
0,412
0,414





Come si nota, a fronte di una tenuta delle imposte indirette e dei contributi sociali, le imposte dirette subiscono un vistoso calo, nel 2002 e nel 2003. In percentuale del Pil passano dal 15 per cento nel 2001 al 14,2 per cento nel 2002 e al 13,6 per cento nel 2003. Nel 2004 se ne prevede una ripresa, ma, nonostante i provvedimenti di luglio, il loro valore assoluto resta ancora inferiore a quello del 2001, e la loro incidenza, in percentuale del Pil, continua a calare leggermente (13,4 per cento). Contestualmente si osserva un rilevante aumento delle imposte in conto capitale, che includono gli incassi per sanatorie fiscali di vario tipo. Gli introiti sono eccezionalmente elevati nel 2003 (circa 20 miliardi di euro), ma anche nel 2004 forniscono un contributo significativo alla determinazione delle entrate tributarie complessive. La pressione fiscale (dirette, indirette, contributi sociali e imposte in conto capitale) aumenta dal 41,9 per cento nel 2002 al 42,8 per cento nel 2003 per poi tornare a scendere al 41,8 per cento, secondo le previsioni per il 2004. Al netto delle imposte in conto capitale, tuttavia, il trend è sempre decrescente. Cosa ha determinato il calo delle entrate ordinarie, e in particolare delle imposte dirette osservato dal 2002? Concorrono diversi fattori, ma certamente il calo è imputabile solo marginalmente al deludente andamento dell’attività economica. Le basi imponibili delle imposte dirette e indirette sono infatti definite in termini nominali e dovrebbero, in assenza di provvedimenti di sgravio fiscale o altri fattori specifici, seguire grosso modo l’andamento del Pil nominale. Tra gli sgravi fiscali che concorrono a determinare il calo delle entrate nel 2002 e nel 2003 vi è certamente la prima tranche della riforma dell’Irpef, il cui costo stimato era pari a 5,5, miliardi di euro, e che è stato solo parzialmente finanziato dalla mancata restituzione del fiscal drag. A ciò si aggiungono i costi di incentivi quali la Tremonti bis e la Tecno Tremonti i cui oneri effettivi non sono mai stati resi noti. Pur tenendo conto anche di altri fattori (ad esempio, il limitato importo delle imposte sostitutive sulle attività finanziarie connesso all’andamento dei rendimenti sui mercati finanziari), i conti non sembrano ancora tornare. Il sospetto è che abbia contribuito al calo delle entrate anche la minor propensione dei contribuenti a rispettare i propri obblighi tributari, a seguito del susseguirsi di condoni fiscali.

Le entrate nel 2005

Venuti meno gli effetti dei condoni, con la legge Finanziaria per il 2005 si è reso necessario trovare copertura agli sgravi permanenti operati nel passato e compensare il tendenziale calo del prelievo. La pressione fiscale al netto delle imposte in conto capitale arresta il suo declino e anzi mostra un’inversione di tendenza. Ciò è il risultato, da un lato di una previsione di crescita del prelievo superiore al 3 per cento circa (3 per cento per i contributi sociali e 3,5 per cento circa per imposte dirette e indirette), dall’altro dei nuovi provvedimenti introdotti con la legge Finanziaria, il cui gettito previsto (7,5 miliardi di euro) dovrebbe essere sostanzialmente in grado di compensare il venire meno del gettito delle imposte in conto capitale (da 7,5 miliardi nel 2004 a poco più di 300 milioni nel 2005) ancora imputabile, nel 2004, a provvedimenti di sanatoria fiscale. Nel complesso, tenendo conto delle previsioni di crescita spontanea del prelievo e delle nuove disposizioni della Finanziaria, il prelievo ordinario diretto e indiretto dovrebbe crescere del 5,5 per cento. Un obiettivo ambizioso, sia per la crescita spontanea prevista (per le imposte dirette è 3,6 per cento rispetto al 2,3 per cento del 2004 e all’andamento negativo degli anni precedenti), sia per le specifiche disposizioni che dovrebbero consentire di prelevare i 7,5 miliardi di euro, il cui esito e la cui efficacia suscitano non pochi dubbi.

È davvero una svolta rispetto al passato?

In conclusione, data la situazione della finanza pubblica non si può che concordare con l’esigenza di rimettere sotto controllo i conti pubblici e di agire, a tal fine, anche sulle entrate. Al di là delle specifiche misure va anche apprezzata, in linea generale, l’intenzione di recuperare base imponibile tramite una ripresa della lotta all’evasione: un’ulteriore positiva inversione di tendenza rispetto agli anni passati. Ma analogamente al passato, manca un’analisi delle cause dell’andamento delle entrate negli ultimi anni, che farebbe emergere con evidenza il concorso al peggioramento dei conti pubblici di sgravi fiscali effettuati senza adeguata copertura. Manca poi una corretta informazione sulle modalità con cui sono state fatte le previsioni delle entrate attese per il futuro e sulla capacità delle norme previste di garantire il raggiungimento dell’obiettivo di incasso prefissato. In particolare, l’attendibilità delle stime sugli effetti della manovra potrà essere verificata solo quando sarà disponibile la Relazione tecnica e soprattutto solo al termine dell’iter parlamentare: le controversie sulle misure proposte, anche all’interno della maggioranza, e le recenti dichiarazioni dello stesso ministro dell’Economia lasciano intendere che gli interventi contenuti nella Finanziaria potranno essere ampiamente modificati. A rendere particolarmente incerto il quadro è però l’annunciato provvedimento di riduzione dell’Irpef e dell’Irap, del quale non si conoscono ancora né le modalità con cui "affiancherà" la legge Finanziaria, né le forme di copertura degli sgravi da esso previsti, , che per il 2005 dovrebbero raggiungere i 6 miliardi di euro. In sostanza, è vero che il nuovo ministro dell’Economia ha fatto inizialmente chiarezza sui conti pubblici e ha dichiarato a più riprese l’intenzione di volerne riprendere il controllo, ma non sembra aver fatta altrettanta chiarezza su come intende attuare il risanamento fiscale e conciliarlo con le reiterate promesse di riduzione della pressione fiscale. Il rischio tangibile è che l’inasprimento fiscale, reso necessario oggi dagli sgravi di ieri, non solo non sia credibilmente realizzato dai provvedimenti inseriti nella legge Finanziaria, ma venga seguito a brevissimo termine da ulteriori sgravi che renderanno inevitabili nuovi aggravi domani, secondo un circolo vizioso da cui non possono più salvarci ulteriori interventi una tantum.
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[FaGal]

04-10-2004
Primo figlio col bonus
Maria Concetta Chiuri
Daniela Del Boca


Nella Finanziaria 2005 non c’è traccia del bonus per il secondo figlio (mille euro) in vigore nel 2004. Tuttavia, diverse voci in seno al Governo oltreché al di fuori (si vedano le tesi dei giovani industriali al convegno di Capri), si sono levate in questi giorni chiedendo non solo il ripristino di questo incentivo alla natalità, ma anche la sua estensione ai primogeniti. Che effetti ha avuto il bonus al secondo figlio e che cosa possiamo aspettarci da una misura rivolta anche al primo figlio?

Tutti i difetti del bonus

In entrambi i casi si tratta senz’altro di misure che possono sortire l’effetto di sostegno dei redditi delle famiglie. In particolare, il bonus al secondo figlio, così come è stato ideato (mille euro una tantum) ha costituito un sostegno di tipo universale che è andato nella direzione di una maggiore equità orizzontale. Si è trattato ciononostante di un valore di modesta entità. Secondo le stime dell’Isae, i beneficiari hanno goduto infatti di un incremento medio del reddito disponibile del 3,8 per cento. Mentre le stime (1) indicano che il costo mensile di un bambino in più (misurato in termini dei soli costi diretti, non considerando cioè i costi opportunità della madre che lavora) corrisponde al 20-25 per cento del reddito disponibile familiare. Anche dai dati del Libro bianco del ministero del Welfare risultava che per avere un secondo figlio una famiglia dovrebbe incrementare il proprio reddito annuo del 18-30 per cento. Come ricordava Emilio Roncoroni su lavoce.info , bisogna essere davvero poverissimi per potere trovare nel bonus la copertura delle spese aggiuntive del secondo figlio: mille euro sono infatti il 18 per cento di 5.500 euro. Inoltre a causa del peculiare disegno della misura, non c’è da attendersi che abbia sortito alcun effetto incentivante sulle nascite avvenute tra il 1° dicembre 2003 e il prossimo 31 dicembre 2004. Il mancato annuncio di questa misura da un lato, e la troppo breve validità del provvedimento dall’altro, a parte la modestia dell’importo, hanno minato la sua efficacia. Ad aggravare il tutto, la Finanziaria 2005 non prevede il rinnovo del bonus. Viene così a mancare anche la continuità della misura e si impedisce alla politica di creare effetti incentivanti alla fertilità almeno nel lungo periodo.

Per un incentivo efficace

In Francia, invece, è stata attuata una misura analoga, ma ben più generosa e continuativa. Dalle analisi degli effetti dell’Allocation Parentale d’Education (Ape) che dal 1994 ha esteso il bonus di 500 euro mensili anche al secondo figlio (prima scattava al terzo), si evince un notevole effetto incentivante sulla fertilità, pari a metà della crescita del 6 per cento nelle nascite osservata tra il 1995 ed il 1996. (2) In particolare, l’effetto risulta maggiore in presenza di figli con età inferiore a quattro anni e di donne relativamente giovani. Inoltre, va ricordato che in Italia la percentuale di famiglie con un solo figlio (29,4 per cento della popolazione con coniugi di età compresa tra i 20 e i 50 anni) è più ampia rispetto alla percentuale di famiglie che non hanno figli (24,4 per cento), in base all’indagine della Banca d’Italia 2002, utilizzando i pesi campionari. Se il bonus introdotto nella Finanziaria 2004 era comunque troppo basso (come già ha sostenuto su lavoce.info Chiara Saraceno ) per indurre una famiglia con bambini ad avere un altro figlio, la stessa cifra sarebbe ancora più inadeguata a far cambiare opinione a chi figli non ne ha affatto e non può beneficiare di nessuna economia di scala. È quindi importante intervenire con una politica che non serva solo a distribuire una tantum, ma si ponga l’obiettivo di sostenere in modo significativo e continuativo le famiglie con figli. Si tratta di puntare a un maggiore impatto (come si impara dalla Francia) e a una maggior continuità che ci consenta di valutare l’efficacia degli incentivi ad avere figli. La valutazione appare infatti una questione imprescindibile in un contesto politico ed economico, come quello attuale italiano, in cui gli obiettivi urgenti da raggiungere sono pesantemente condizionati dalla limitatezza delle risorse a disposizione. Una analoga riflessione va fatta sul provvedimento che prevede, in base al testo della Finanziaria in discussione, un incremento del Fondo di rotazione a favore dell’istituzione di asili aziendali. Sebbene si tratti di una misura lodevole, data la quasi totale assenza di strutture a sostegno delle famiglie giovani con figli in età prescolare, il provvedimento potrebbe beneficiare esclusivamente le madri che già lavorano in strutture aziendali di media-grande dimensione, escludendo le altre realtà femminili più vulnerabili (disoccupate, occupate in piccole imprese).

(1) Si veda ad esempio De Santis e Livi Bacci 2001

(2) Laroque e Selanie 2004
http://www.lavoce.info/news/view.php...3c096264c399da